Konsultti, demokratia ja pieni virkamies

Lähde: Ilkka 30.3.2013

Ensimmäisen kvartaalin päätteeksi muutama lastu omia kokemuksiani siitä, mistä Konsulttidemokratiakohussa nyt puhutaan. Kevään uutuuskirjan Facebook-ryhmässä julistetaan että "Julkinen valta ulkoistaa tehtäviään ja tyhjenee samalla ajattelusta."

Aiheellinen huoli, huusi pieni SADe-virkamies sisälläni.

Hesarin vieraskynä paljasti (30.3.) oivasti, missä julkishallinnon tehostamisen ristiriita piilee:

"Strategisessa liikkeenjohdossa näkemyseroja sallitaan ylimmän johdon sisäisissä keskusteluissa, joiden jälkeen johdon tulee ajaa määrittelemäänsä kokonaisetua yhtenäisenä. -- Edustuksellisessa politiikassa kokonaisetu ei kuitenkaan määrity ylhäältä käsin vaan juuri laajalla keskustelulla. -- Vallan keskittäminen johdolle toimii vastoin hajautetun itsehallinnon ja asiantuntijoiden riippumattomuuden periaatteita."

Sanomalehti Ilkan artikkelissa (30.3.) mainittiin sylttytehtaaksi valtion tuottavuusohjelma. Olen samaa mieltä. Mitä vähemmän virkamiehiä, sitä enemmän tehtävää per nuppi ja vähemmän aikaa kenelläkään määritellä yhtenäistä kokonaisetua.

Mikseivät virkamiehet tee selvityksiä itse, perättiin Ilkan jutussa Vaasasta. - Millä ajalla, kysyn minä. Jos virkamiesten kalenteri on täynnä jo ennen uutta selvitystyötä, ainoa tapa selvitä on kilpailuttaa työlle tekijä ja yrittää irrottaa omasta kalenterista edes hetki uuden tekijän perehdytykselle.

Tarkastus osoitti, että tuottavuusohjelman alkaessa vuonna 2003 tuottavuuden parantaminen näytti aidosti olleen ohjelman ensisijainen tavoite, mutta vuoden 2005 hallituksen kehyspäätöksestä lähtien ensisijaiseksi tavoitteeksi näyttää tulleen valtion henkilöstön vähentäminen. (Tuottavuusohjelmasta VTV-raportti 207/2010)

Ei voi syntyä oikeaa lopputulosta "tulosohjatussa" (= määrärahasuitsitussa) valtiokonsernissa, jos ei ole ymmärretty kokonaisuuden osasten välisiä syy- ja seuraussuhteita. Pelkällä rahalla ei vielä ohjata todellista tekemistä. Silkka rahapula ajaa aina siilojen väliseen osaoptimointiin. Ja kun nyt on vielä alettu vahtia pelkästään htv-lukuja, on homma pahimmillaan kuin Hölmölän peiton jatkoa.

Tulipa kerran SADe..

SADe-ohjelman rahoitus vaikutti suuriin ohjelmiin tottumattomasta virkamiehestä varsin lupaavalta, tavoitteet yleviltä. Tuli tunne, että nyt ne oikeat puutteet olemassa olevissa palveluketjuissa saadaan vihdoin paikattua. Lisäksi on rahaa todellisiin palveluinnovaatioihin yrittäjien (ja kansalaisten) avuksi.

Resursseiksi ohjelman poikkihallinnollisiin hankkeisiin valjastettiin virkamiehiä virastojen asiakasrajapinnasta ja hankeohjaus tuli ministeriöstä. Se vaikutti toimivalta ratkaisulta. Virastovirkamiesten htv-panos rasitti luonnollisesti lähettävän viraston kehystä, eikä tunteja aluksi laskettu lainkaan SADe-työhön, kun ei kerran SADe-rahaakaan ollut käytetty heidän palkkoihinsa.

..mutta liian vähän virkamiehiä

Sitten koitti kiljuva resurssipula. Mitä useampia palvelupalasia yksi hankekokonaisuus sisälsi, sitä useampaan kokoukseen hankkeeseen nimitetyt muutamat virkamiehet olisi pitänyt pystyä jakamaan.

Palvelukokonaisuuksien tarpeisiin kilpailutetut konsultit huhkivat ansiokkaasti kasaan ohjelmassa vaaditut suunnitteluasiakirjat. Kun ohjaavan ministeriön ja virastojen virkamiesten aika ei riittänyt kaikkiin kokouksiin, konsultit kokosivat parhaansa mukaan kaiken sen, mitä olivat ymmärtäneet niistä aloituskokouksista, joihin yhdessä ajattelijoita vielä oli riittänyt paikalle.

Ja työstettäviä asiakirjoja totisesti riitti! Varsinkin ohjelman alkuaikoina tuntui, että elettiin kuukausittaisessa dokumenttiversioiden vaihtosavotassa. Edellistä ei ehditty hyväksyttää, kun jo seuraava versio raporttipohjasta oli julkaistu. Ja eikun päivittämään uuteen versioon. Hankekoordinaattorit yrittivät pysyä ajan tasalla versionhallinnassa.

Ja kun alettiin lähestyä toteutusvaihetta, kävi päivänselväksi ettei ministeriöissä totisesti ole riittävästi tekijöitä. Ei siellä liioin ole rakenteita tai alustoja, joissa voitaisiin pystyttää asiakkaille konkreettisia palveluita ja tuotteita.

Valtio htv-kehys ei jousta

Ministeriöiden alaisista virastoista löytyivät niin tavoitellut kohderyhmät palveluille kuin palvelujen rakennustyökalutkin. Virastojen vuosirytmiin ripeästi tehdyt SADe-suunnitelmat eivät vain millään tahtoneet ehtiä.

Kun hätäkeinoksi sitten keksittiin palkata lisää henkilöstöä, vastaan tulivatkin VM:n vahtimat hallinnonalakohtaiset htv-kehykset. Ne eivät joustaneet. - Ei yhdenkään henkilön ylitystä! Jos virasto V palkkaa yhdenkin henkilön lisää, vastaava pääluku on nipistettävä ministeriö M:n henkilökehyksestä. Etene siinä sitten..

Päänvaivaa aiheutti ja yhä aiheuttaa, arvaan, SADe-rahoituksen ylin prinsiippi. Sen mukaan SADe-rahaa ei myönnetä palvelujen integrointiin olemassa oleviin toteutuksiin, vaan jokainen virasto vastaa uuden palvelun käyttöönotosta aiheutuvista kustannuksista itse.

Muutosvaikutusten ajaminen virastojen budjettiin asti ei takuulla ole helppo tehtävä, ei liioin uusien yhteiskäyttöisten palvelujen rahoitusmallien rakentaminen. Kun hankeorganisaatiot raukeavat, onhan joku ottamassa ylläpitotehtävät vastaan? Ja onhan ylläpitorahat varattu vastaanottavan organisaation budjettiin?

Tarvitaan ohjelmallista johtamista

Supistuvilla henkilömäärillä isojen ohjelmallisten uudistusten toteuttaminen on mahdotonta jo kokonsa vuoksi. Sekin on uutta, että palveluille pitäisi suunnitella elinkaarimalli.

Kun uutta palvelua aletaan luoda, on määriteltävä myös, mitä vanhaa se korvaa eli mistä luovutaan ja missä aikataulussa. Mietipä itse: luot yhteistyöprojektissa yhteisellä rahoituksella ja projektijohtamisella palvelun, ja 5 vuoden päästä on aika ajaa alas oma palvelupalasi. Siinä menevät virastosi määrärahat tuon osan yllapidosta. Lisäksi sinun on myös suunniteltava, mitä sen parissa kaikki nämä vuodet puuhastelleet alaisesi alkavat tehdä. - Isoja juttuja, vai mitä?

Suunnittelevan virkamieskunnan on siis osattava ajatella todella isoja kokonaisuuksia (systeemisesti?), jotta voi nähdä syy-seuraussuhteet ja osaa sovittaa yhteen uutta ja vanhaa.

Niin kauan kuin uutuuksista saadaan lopulta liian monimutkaisten integraatioprosessien vuoksi aikaan vain osaratkaisuja, ei virastoissa koskaan päästä luopumaan mistään vanhasta.  Ylläpitokustannukset, käsityön määrä ja henkilöstön tarve vain kasvavat. Ja kun kolmen eläköityvän virkamiehen tilalle voi rekrytoida vain yhden uuden, henkilöstö vähenee vääjäämättä.

Jos ei prosesseja saada toimimaan automaattisemmin, yhtälössä on jäljellä enää yksi joustava osa. Julkishallinnosta saadaan ulos yhä vähemmän tulosta.

Tarvitaan myös osaavia konsultteja

Konsulttidemokratiasta uutisoidessaan Hesari varoitti, että "riippuvuus (ulkopuolisista konsulteista) voi kustannusten nousun lisäksi johtaa "tiedollisen monopolin" syntyyn".

Olen nähnyt esimerkkejä myös hyvästä konsulttiosaamisesta. Parhaimmillaan konsultti tukee kiireistä virkamieskuntaa keräämällä levällään olevan, runsaan ja hyödyllisen taustainformaation. Konsultin aika käytetään yhteenvedon kokoamiseen sen sijaan, että kiireiset päättäjävirkamiehet perehtyisivät kukin tahollaan omalla ajallaan aiheeseen yhtä syvällisesti (esim. 10 h x 20 virkamiestä). Konsultin tehtävä on sparrata osaamisellaan virkamiehiä ratkaisun luomiseen tiivistämällä tiedonhankintaan käytetty aika.

Toinen hyvä konsulttikokemukseni on, kun konsultit esittelevät muilta hallinnonaloilta löytämiään tai luomiaan ratkaisuja ja päättävät virkamiehet pääsevät suoraan pohtimaan, mitä mallia soveltaa käsillä olevaan ongelmaan. Parhaat käytännöt leviämään!

Eihän hätäilemällä tule.. no, priimaa, mutta jos ja kun nykymeno on näin kiireistä eikä tekijöitä ole, miten muutenkaan virkamieskunta repeäisi siihen, mihin pitää? Onko aika pysäyttää päättäjät: "Nyt muutokset seis, kunnes on saatu syöksykurssi oikeamaan!"?

Ja entäs se demokratia?

Enemmän olen huolissani demokratiasta. Siitä että "päätösten valmistelu siirtyy helposti jonnekin julkisuusperiaatteen ulottumattomiin".

Viime syksynä Open Knowledge Finland -viikolla valtiovarainministeriö järjesti avoimet talkoot Avoimen hallinnon toimintasuunnitelman rakentamiseksi. Tilaisuudessa nostettiin esiin huoli, että kun kunnat yhtiöittävät toimintojaan, päätösvalta lipeää niin asiantuntijavirkamiesten kuin vaaleilla valitun päätöksenteon ulottumattomiin.

Ilmassa oli, että jotain samantapaista lienee suunnitteilla myös valtionhallinnon puolelle. Seuraavalla viikolla julkistettiinkin malli valtion IT-yhtiöstä.

OGP-hankkeen edustajina ja valtiokonsernimme johtajina VM:läisiä evästettiin painokkaasti, että myös julkista valtaa käyttävällä virastolla on sopimusvapaus. Julkishallinto voi kirjata ulkoistamista hoitavan yhtiönsä perustamissopimukseen juuri niin paljon läpinäkyvyyttä, kuin mitä julkisoikeudellinen säätely edellyttää siltä itseltään.

Ei kukaan vie julkishallinnolta sen toiminnan läpinäkyvyyttä, ellei se itse päätä luopua siitä.